近期，多家跨国企业就同一类业务模式向我们咨询：境外母公司（如美国总部）与Anthropic、OpenAI或Microsoft等签署服务协议，采购Claude、ChatGPT或GitHub Copilot等境外生成式AI服务；境内子公司在本地搭建API转发层，将境外模型能力封装后，向境内业务系统、客户或终端用户开放调用。

这一模式表面上是“境外签约、境内使用”的常规跨国IT部署，但在当前中国生成式人工智能监管框架下，涉及三重合规障碍：生成式AI服务备案/登记制度、数据出境合规程序，以及互联网信息服务资质要求。三者叠加，使得该业务模式在现行监管框架下实质上不存在合规运行的空间。

本文拟从实务角度，逐一拆解上述合规障碍，并就跨国企业的可行替代方案提出分析意见。

核心前提：

谁才是“服务提供者”

《生成式人工智能服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二十二条明确，生成式人工智能服务提供者是指“利用生成式人工智能技术向中华人民共和国境内公众提供生成文本、图片、音频、视频等内容的服务”的主体。第二条规定，利用生成式人工智能技术向中华人民共和国境内公众提供生成文本、图片、音频、视频等内容的服务，适用该办法；第二十二条第（二）项进一步将“生成式人工智能服务提供者”界定为利用生成式人工智能技术提供生成式人工智能服务的组织、个人，并明确该定义包括“通过提供可编程接口等方式”提供服务的情形。

实务中，跨国企业常有一个认识误区：合同签署主体和付费主体是境外母公司，境内子公司只是“技术中转”，因此合规责任应由境外母公司承担。这一理解与监管实践存在偏差。

从监管口径来看，判断“服务提供者”的核心标准是服务的实际落地地域以及面向用户的实际提供方，而非合同签署主体或资金流向。境内子公司搭建API接口、接收境内用户请求、回传生成结果，即构成向境内公众提供生成式AI服务。在此情形下，境内子公司即为《暂行办法》意义上的“服务提供者”，相应的备案/登记义务、数据安全义务、算法合规义务均归属于境内子公司。

三重合规障碍

一、生成式AI备案/登记：境外基座未备案，登记无门

1.备案与登记的制度分野

当前中国生成式AI监管实行“双轨制”：

第一轨是大模型备案，由中央网信办主导，适用于自研、微调或二次开发大模型并对外提供服务的主体。备案程序严格，审核周期通常为3至6个月。

第二轨是大模型登记，由省级网信办负责，适用于仅调用第三方已备案大模型API、未进行二次开发的主体。登记程序相对简化，但前提是所调用的上游基座必须已完成中央网信办的大模型备案。

此外，还有一项常被忽视的第三轨——算法备案。依据《互联网信息服务算法推荐管理规定》，凡通过APP、小程序、网站、API等渠道向公众提供生成合成类算法服务的主体，均需向属地网信办履行算法备案手续。算法备案与大模型备案/登记并非替代关系，而是并行义务。

2. 境外基座的备案真空

截至2026年4月30日，国家网信办累计公告868款生成式人工智能服务完成大模型备案、530款应用完成功能登记。梳理全部已公示名单可知，所有完成备案的模型均为境内主体研发，或基于开源模型在境内完成训练部署。Claude、Copilot、ChatGPT等境外闭源商业模型从未出现在任何一批备案名单中。

这意味着，境内子公司若封装上述境外模型API对外提供服务，面临的是“双重缺失”困境：既无法完成大模型登记（因上游基座未备案），也无法完成算法备案（因服务本身未合规），更遑论大模型备案。

3. “套壳”行为的监管定性

2026年4月30日，中央网信办部署开展为期四个月的“清朗·整治AI应用乱象”专项行动。专项行动将“未按规定履行大模型备案登记义务”列为七类重点整治问题之首，明确将“套壳境外未备案大模型”纳入整治范围。

从已有执法案例看，监管态度十分明确。2024年12月，南昌市委网信办对某科技有限公司自行接入境外GPT-4o接口、违规向境内用户提供生成式AI服务的行为，下达《责令限期改正通知书》，责令立即关停相关服务。该案虽行政处罚力度不算最重，但释放的信号清晰：只要向境内公众开放，无论调用的是免费接口还是企业付费接口，均属于违规提供生成式AI服务。

此外，《暂行办法》第二十条还规定：“对来源于中华人民共和国境外向境内提供生成式人工智能服务不符合法律、行政法规和本办法规定的，国家网信部门应当通知有关机构采取技术措施和其他必要措施予以处置。”该条款为监管部门直接屏蔽、拦截境外不合规AI服务提供了明确法律依据。

综上，根据《生成式人工智能服务管理暂行办法》《网络安全法》等现行法律法规及监管实践，境内子公司封装境外未备案模型API对外提供服务的行为，不符合合规要求，不存在合规路径。国家网信办明确规定，未经安全评估和备案的境外大模型API不得直接接入境内产品、不得用于面向公众提供生成式内容服务，且境外模型API逆向封装等模式，均无法满足数据处理境内闭环等合规条件，不属于“合法、安全”的范畴，同时也不存在所谓“绕过备案、直连境外模型服务端”的合规技术路径。

二、数据出境：转发即出境，程序不可豁免

1. 数据出境的认定

境内子公司搭建API接口，接收境内用户的提问、业务数据、客户信息乃至个人信息后，将请求转发至位于境外的服务器（如Anthropic位于美国的数据中心）进行推理运算，再将生成结果回传境内。这一技术链路中，数据物理上已离开中国境内，构成《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》意义上的“向境外提供数据”。

实务中，部分企业认为“我们只是做了一层API转发，数据所有权没有转移”，或者“我们拉了跨境专线，属于企业内部数据传输”。这些理解均不能成立。数据出境的认定标准是数据是否离开中国司法管辖下的物理服务器，而非所有权是否转移或传输通道是否为“专线”。

2. 合规路径与量化门槛

数据出境的合规义务因数据类型和处理量级而异，主要依据包括《促进和规范数据跨境流动规定》《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》等。以自当年1月1日起的累计出境数量为基准，可作如下区分：

(1) 关键信息基础设施运营者向境外提供任何个人信息或重要数据，均须申报数据出境安全评估。对于其他数据处理者，则按累计出境数量区分：

(2) 向境外提供累计超过100万人个人信息，或累计超过1万人敏感个人信息的，应当申报数据出境安全评估；

(3) 累计向境外提供10万人以上、不满100万人个人信息（不含敏感个人信息），或者不满1万人敏感个人信息的，可以通过订立个人信息出境标准合同或者通过个人信息保护认证的方式出境；

(4) 符合《促进和规范数据跨境流动规定》第三条至第六条所列豁免情形的，可以豁免出境手续。

需要特别指出的是，即使单次调用量很小，只要持续使用，累计量很容易触及上述门槛。例如，一家拥有5000名员工的子公司，若每人每天向境外模型提交数次包含个人信息的请求，数月内即可累计达到10万人次的量级。

3. 未履行出境程序的法律后果

未履行数据出境法定程序即向境外传输包含个人信息的数据，依据《中华人民共和国个人信息保护法》第六十六条，可由履行个人信息保护职责的部门责令改正、给予警告、没收违法所得，并处100万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下罚款；最高处可处5000万元以下或者上一年度营业额百分之五以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿、通报有关主管部门吊销相关业务许可或者吊销营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以上100万元以下罚款。

在生成式AI使用场景下，由于用户输入内容往往不可控（用户可能输入客户个人信息、商业秘密甚至重要数据），企业几乎无法在实际运营中做到“精准过滤”后再出境。这意味着，只要采用“境内接收——境外推理”的技术架构，数据出境合规风险本身就具有结构性特征，难以通过内部管控完全消除。

三、互联网信息服务资质与跨境联网管理

境内子公司通过网站、APP或API接口向第三方提供信息服务，还需取得相应的互联网信息服务资质，即ICP许可或备案。

此外，若境内子公司通过未经批准的跨境网络通道（如VPN等“翻墙”技术手段）实现与境外模型的链路打通，还可能违反《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》第六条关于“计算机信息网络直接进行国际联网，必须使用邮电部国家公用电信网提供的国际出入口信道”的规定，面临警告、罚款乃至停止联网的处罚。

需要说明的是，这一风险与前述生成式AI备案风险、数据出境风险相比，属于相对次要但仍不可忽视的合规维度。

两种使用场景的边界划分

在实务咨询中，需要严格区分以下两种使用场景，其合规后果截然不同。

场景一：仅限中国子公司内部员工自用，不对外暴露接口

若境外生成式AI的使用严格限定在子公司内部员工范围，不通过API向任何外部第三方（包括客户、业务系统、终端用户）开放，原则上不触发大模型备案或者登记义务。但需注意以下例外：

其一，若内部使用的AI系统具有舆论属性或社会动员能力（例如用于生成对外宣传文案、嵌入面向员工的内部社交平台），仍可能触发算法备案义务。

其二，数据出境风险依然存在。员工在使用过程中输入的业务数据、个人信息仍可能出境，企业应建立数据出境台账，记录数据类型、量级、出境目的、接收方信息，保存期限不少于三年。若传输内容包含员工个人信息，还应开展个人信息保护影响评估（PIA）。随着使用规模扩大，一旦累计出境个人信息达到法定门槛，即须及时切换至标准合同备案或安全评估路径。

场景二：境内子公司封装API，向境内业务、客户或终端用户提供服务

此场景下，境内子公司即为《暂行办法》意义上的服务提供者，面临三重合规障碍的叠加：大模型登记因上游基座未备案无法完成，算法备案因服务本身不合规无法完成，数据出境风险也因向第三方收集并转发数据而成倍增加。在现行法下，这一业务模式同样不存在合规化路径。

跨国企业的可行替代方案

基于上述分析，我们为跨国企业提出以下三类替代方案，按合规优先级排序：

方案一：境内业务改用国内已备案基座（优先推荐）

将境内业务的生成式AI能力迁移至国内已完成大模型备案的基座，如通义千问、文心一言、豆包等。境内子公司在此基础上进行RAG（检索增强生成）、提示词工程或轻量级应用开发。

此方案下，需履行的合规义务根据子公司的技术参与深度有所区别：

1.若子公司仅作为“纯调用方”，调用第三方已备案大模型API、未进行二次开发，可走大模型登记程序（由省级网信办受理，周期相对较短）。

2. 若子公司在调用基础上进行了微调、RAG知识库重构输出逻辑，或改变了模型的生成机制，则性质上属于二次开发，需升级为中央网信办的大模型备案程序。而对于通过API接口或其他方式直接调用已备案模型能力的生成式人工智能应用或功能，由地方网信办开展登记即可。

无论属于上述哪种情形，均需同步履行算法备案。算法备案与大模型备案/登记是并行义务，不可相互替代。实务中，不少企业完成了大模型登记，却遗漏了算法备案，该情形仍构成合规瑕疵。

方案二：境内外业务彻底隔离

若集团战略层面确实需要使用境外生成式AI（例如利用Claude在特定领域的推理优势），则应将相关应用严格限定于海外业务、海外用户、海外数据。中国境内业务完全不接入该套模型，境内员工亦不得通过任何方式调用境外接口处理境内业务数据。

此方案的核心在于“物理隔离”而非“逻辑隔离”。所谓物理隔离，是指境内网络环境、业务系统、数据存储均与境外模型服务无直接数据交换链路。若仅在代码层面做开关控制，未切断网络层面的互通链路，则隔离并不彻底，数据出境风险依然存在。

方案三：极小范围内部使用，严格风险管控（风险容忍方案）

若集团因特殊原因确有必要在境内少量内部使用境外模型，则须同时满足以下限制条件：

第一，严格限定为员工个人办公使用，禁止封装API、禁止嵌入任何业务系统、禁止将生成结果用于面向外部第三方的输出。

第二，建立完整的数据出境管理台账，保存期限不少于三年，确保相关数据可被追溯。

第三，自行开展数据出境风险自评估，厘清传输数据的类型、量级、链路及接收方情况。

第四，严禁输入客户个人信息、商业秘密及重要数据。建议在技术层面设置输入拦截规则，对疑似包含敏感信息的请求进行阻断。

第五，定期复核累计出境数据量，一旦数据出境累计量接近法定监管门槛，应当立即停止相关数据出境行为，或切换至合规的数据出境路径。

需要特别强调的是，此方案并非“合规方案”，而是在无法完全合规前提下的风险缓释措施。其适用前提是适用范围极小、内部管控极严，且企业已充分认知并接受剩余法律风险。

结论

境外母公司采购境外生成式AI、境内子公司封装API向境内提供服务的业务模式，在当前中国法律框架下面临结构性合规障碍：生成式AI备案/登记制度因境外基座未备案而通道关闭；数据出境因“转发即出境”的认定标准而程序不可豁免；互联网信息服务资质与跨境联网管理亦构成附加约束。

跨国企业应当摒弃“母公司签约即可规避境内监管”的认识误区，正视境内子公司作为“服务提供者”的法定地位，及早调整技术架构，将境内业务迁移至国内已备案基座，或彻底隔离境内外业务链路。对于确有必要的极小范围内部使用，应在充分评估风险的基础上建立严格的内部管控机制，并避免任何对外服务行为。

免责声明

本文基于截至2026年8月的公开法律法规、监管文件及执法案例撰写，仅供实务参考，不构成针对特定项目的正式法律意见。具体业务模式的合规评估，建议结合实际情况咨询专业律师。

联系邮箱：

cathy.wu@watsonband.com

参考文献

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[13] 国家互联网信息办公室：《关于发布2025年生成式人工智能服务已备案信息的公告》，2026年1月9日，载中央网信办官网，https://www.cac.gov.cn/2026-01/09/c_1769688009588554.htm。

[14] 中央网信办：《中央网信办部署开展“清朗·整治AI应用乱象”专项行动》，2026年4月30日，载中央网信办官网，https://www.cac.gov.cn/2026-04/30/c_1779289298718765.htm。

[15] 南昌市委网信办：《南昌市网信办依法处置违规从事生成式人工智能服务企业》，2024年12月2日。